มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจขนาดใหญ่ 1.9 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ที่ประธานาธิบดีโจ ไบเดน กำลังพยายามขับเคลื่อนให้ออกมามีผลบังคับใช้ เป็นอีกปัจจัยสำคัญที่จะมีผลกระทบไม่เพียงแต่กับการฟื้นตัวของเศรษฐกิจสหรัฐฯ แต่ยังรวมถึงการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลก อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ และค่าเงินดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อเนื่องมาถึงอัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลไทยและค่าเงินบาทด้วย โดยในบทความนี้ EIC ได้วิเคราะห์ถึง 2 ประเด็นหลักดังนี้ 1) มาตรการที่จะได้รับการอนุมัติจากสภา Congress จะมีขนาดเท่าไหร่ และ 2) ผลกระทบของมาตรการ
จะทำให้เศรษฐกิจสหรัฐฯ ขยายตัวร้อนแรงเกินไปหรือไม่ และจะส่งผลอย่างไรต่ออัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ ค่าเงินดอลลาร์สหรัฐ อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลไทย และค่าเงินบาท
แนวโน้มการออกมาตรการชุดใหม่เป็นอย่างไร ?
EIC คาดว่า พรรคเดโมแครตจะสามารถออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มเติมได้ราว 1.5 – 1.9 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ภายในไตรมาสแรกปีนี้ ผ่านกระบวนการ Budget Reconciliation
โดยปกติแล้ว ประธานาธิบดีไบเดนสามารถเลือกใช้ การผ่านมาตรการได้ 2 วิธี คือ
- การใช้กระบวนการ Budget Reconciliation โดยกระบวนการนี้จะใช้เสียงสนับสนุนจากวุฒิสภาเพียง 50 เสียงเท่านั้น ซึ่งเป็นจำนวนวุฒิสมาชิกที่พรรคเดโมแครตมีในปัจจุบัน ทั้งนี้การเลือกออกมาตรการ
ผ่านกระบวนการ Budget Reconciliation มีข้อจำกัดจากขั้นตอนทางกฎหมายที่เพิ่มขึ้น ทำให้อาจ
ไม่สามารถออกมาตรการที่ไม่เกี่ยวข้องกับงบประมาณโดยตรงได้ (เช่น มาตรการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ นโยบายด้านประกันสังคม) - การโหวตแบบปกติ โดยวิธีนี้จะต้องได้รับเสียงสนับสนุนจากพรรครีพับลิกันเพิ่มเติมเพื่อให้ได้เสียงสนับสนุน
ในวุฒิสภาอย่างน้อย 60 เสียง ซึ่งจะทำให้มีโอกาสสูงที่พรรคเดโมแครตอาจต้องยอมลดขนาดของมาตรการ
ลงมาก แต่การออกมาตรการด้วยวิธีนี้จะสามารถทำให้ออกมาตรการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำได้
ทั้งนี้ด้วยท่าทีของพรรครีพับลิกันที่ไม่เห็นด้วยกับมาตรการที่พรรคเดโมแครตเสนอ ทำให้โอกาสที่พรรคเดโมแครต
จะได้รับเสียงสนับสนุนครบ 60 เสียงสำหรับการโหวตแบบปกตินั้นมีน้อยมาก ประธานาธิบดีโจ ไบเดน จึงเลือกใช้กระบวนการ Budget Reconciliation ในการผ่านมาตรการ ซึ่งล่าสุดเมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2021 สภาผู้แทนราษฎรสหรัฐฯ ได้ผ่านร่างมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มเติมมูลค่า 1.9 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ได้สำเร็จ สำหรับในขั้นตอนต่อไปนั้น ร่างมาตรการกระตุ้นชุดใหม่จะต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภา ซึ่ง EIC มองว่าจะมีความท้าทายมากกว่า
การผ่านสภาผู้แทนราษฎร เนื่องจากร่างมาตรการนี้จะต้องได้รับเสียงสนับสนุนจากวุฒิสมาชิกของพรรคเดโมแครต
ทุกท่านเป็นอย่างน้อย (หรือต้องมีเสียงสนับสนุนจากวุฒิสมาชิกของพรรครีพับลิกันบางส่วนเพื่อให้ครบ 50 เสียง) ซึ่งจากท่าทีที่ผ่านมาพบว่า วุฒิสมาชิกของพรรคเดโมแครตบางท่านยังไม่เห็นด้วยกับร่างมาตรการที่สภาผู้แทนราษฎรได้เสนอมา ด้วยเหตุนี้ EIC จึงมองว่า มาตรการที่จะผ่านวุฒิสภานั้นอาจมีขนาดที่ราว 1.5 – 1.9 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ (เล็กกว่าที่สภาผู้แทนราษฎรเสนอ) โดยประเด็นที่เป็นที่ถกเถียงกันมากที่สุดของร่างมาตรการดังกล่าวคือ การปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำจาก 7.25 ดอลลาร์สหรัฐต่อวันเป็น 15 ดอลลาร์สหรัฐต่อวัน ซึ่งวุฒิสมาชิกบางส่วนอ้างว่า มาตรการนี้ไม่มีความเกี่ยวข้องกับงบประมาณภาครัฐโดยตรง ทำให้ไม่สามารถผ่านร่างโดยการใช้ Budget Reconciliation ได้ ดังนั้น มาตรการที่เกี่ยวกับค่าแรงขั้นต่ำจึงมีโอกาสถูกตัดออกไปสูง รวมถึงเงินช่วยเหลือรัฐท้องถิ่นก็อาจมีขนาดเล็กกว่าที่สภาผู้แทนราษฎรได้เสนอ
มาตรการสำคัญที่คาดว่าจะออกมาได้ในไตรมาส 1 ปี 2021 ประกอบด้วย
- เงินช่วยเหลือโดยตรงมูลค่า 1,400 ดอลลาร์สหรัฐต่อคน
- เงินช่วยเหลือรัฐท้องถิ่น เพื่อป้องกันการเลิกจ้างพนักงาน
- การยืดอายุมาตรการสวัสดิการว่างงานออกไปถึงเดือนสิงหาคม 2021 (จากเดิมที่จะหมดอายุลงในวันที่ 14 มีนาคม 2021) รวมไปถึงการเพิ่มสวัสดิการว่างงานพิเศษเป็น 400 ดอลลาร์สหรัฐต่อคนต่อสัปดาห์
- มาตรการกลับมาเปิดโรงเรียนและมหาวิทยาลัย
- มาตรการด้านสาธารณสุข เช่น การฉีดวัคซีนและการตรวจเชื้อไวรัส
มาตรการชุดใหม่ที่คาดว่าจะออกมา จะทำให้เศรษฐกิจสหรัฐฯ ขยายตัวร้อนแรง (overheating) เกินไปหรือไม่ ?
ในช่วงที่ผ่านมา มีความกังวลว่ามาตรการที่ถูกเสนอโดยรัฐบาลไบเดน อาจมีขนาดใหญ่เกินไป ซึ่งอาจส่งผลต่ออัตราเงินเฟ้อและเสถียรภาพการเงินของสหรัฐฯ ได้ โดยนายลอว์เรนส์ ซัมเมอรส์ อดีตรัฐมนตรีกระทรวงการคลังสหรัฐฯ กล่าวว่า ขนาดของมาตรการที่ถูกเสนอนั้นใหญ่เกินไปเมื่อเทียบกับ output gap[1] ในปัจจุบัน
ซึ่งจะทำให้อัตราเงินเฟ้อปรับสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว และส่งผลต่อเสถียรภาพของค่าเงินดอลลาร์สหรัฐและเสถียรภาพทางการเงินของสหรัฐฯ ในระยะต่อไปได้ อีกทั้ง มาตรการขนาด 1.9 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ (คิดเป็น 9.1% ของ GDP ปี 2020) นี้ ยังไม่ครอบคลุมถึงโครงการโครงสร้างพื้นฐานและพลังงานสะอาดที่เป็นหัวใจหลักของนโยบายของไบเดน ดังนั้น การใช้เม็ดเงินขนาดใหญ่ไปกับมาตรการนี้ อาจทำให้แนวโน้มการลงทุนภาครัฐในระยะต่อไปมีข้อจำกัดมากขึ้น นอกจากนี้ นายโอลิเวียร์ บลองชาร์ด อดีต Chief economist ของ IMF ก็เห็นด้วยกับความกังวลของนายลอว์เรนส์ ซัมเมอรส์
โดยกล่าวว่า หากรวมเม็ดเงินจากมาตรการที่ออกไปก่อนหน้านี้ (9 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือ 4.3% ของ GDP ปี 2020) มาตรการชุดใหม่ที่ถูกเสนอ (1.9 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ) และโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่คาดว่าจะมีออกมาเพิ่มในระยะต่อไป (คาดว่าอยู่ที่ 8 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือ 3.8% ของ GDP ปี 2020) จะทำให้มีเม็ดเงินอัดฉีดเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจสหรัฐฯ ถึงราว 3.6 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งคิดเป็น 4 เท่าของ output gap ในสหรัฐฯ[2] จึงทำให้มีความเสี่ยง
ที่เศรษฐกิจสหรัฐฯ อาจขยายตัวร้อนแรงเกินไปได้
อย่างไรก็ดี ยังมีนักเศรษฐศาสตร์อีกกลุ่มหนึ่งที่เห็นด้วยกับข้อเสนอในการออกมาตรการขนาดใหญ่
และเชื่อว่าจะช่วยสนับสนุนการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจมากกว่าทำให้เศรษฐกิจร้อนแรงเกินไป โดยนางเจนเนต เยลเลน รัฐมนตรีกระทรวงการคลังสหรัฐฯ คนปัจจุบันกล่าวว่า สถานการณ์ในปัจจุบันจำเป็นต้องมีมาตรการที่ใหญ่เพียงพอเพื่อช่วยดูแลผู้ตกงานและชดเชยรายได้ครัวเรือนที่ขาดหายไปจากวิกฤต COVID-19 และยืนยันว่าทางการมีเครื่องมือนโยบายที่เพียงพอในการดูแลอัตราเงินเฟ้อในระยะต่อไปได้ โดยที่ความเสี่ยงที่อัตราเงินเฟ้อจะเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วนั้นยังมีจำกัด โดยนางเจนเนต เยลเลน ยังคาดการณ์ไว้ว่า มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจมูลค่า 1.9 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ
จะช่วยให้เศรษฐกิจสหรัฐฯ เข้าสู่การจ้างงานเต็มที่ (full employment) ได้ในปี 2022 นอกจากนี้ ในรายงานการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินของสหรัฐฯ (FOMC) ได้บ่งชี้ว่า คณะกรรมการกังวลต่ออัตราเงินเฟ้อที่อยู่ในระดับต่ำ มากกว่าความเสี่ยงที่อัตราเงินเฟ้อจะปรับสูงขึ้นเร็วจากมาตรการที่จะมีออกมาเพิ่มเติม อีกทั้ง อัตราเงินเฟ้อที่คาดว่า
จะปรับสูงขึ้นนั้นเป็นเพียงปัจจัยชั่วคราว ทางด้านนางคริสติน่า จิออร์จิว่า กรรมการผู้จัดการของ IMF กล่าวสนับสนุน
การออกมาตรการว่า การใช้นโยบายการคลังเพื่อช่วยเหลือกลุ่มผู้เดือดร้อนจาก COVID-19 เป็นสิ่งจำเป็นในช่วงที่ความไม่แน่นอนยังมีอยู่สูง
EIC มองว่ามาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่จะมีออกมาเพิ่มเติมจะสนับสนุนการฟื้นตัวของเศรษฐกิจสหรัฐฯ ในปีนี้ ขณะที่ความเสี่ยงที่เศรษฐกิจสหรัฐฯ จะขยายตัวร้อนแรงเกินไปหรืออัตราเงินเฟ้อปรับเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วอาจยังมีน้อยในระยะสั้น เนื่องจาก
- ตลาดแรงงานสหรัฐฯ ยังไม่ฟื้นตัวกลับสู่ช่วงก่อนเกิดวิกฤต COVID-19 โดยถึงแม้ GDP สหรัฐฯ จะมีแนวโน้มกลับมาขยายตัวในปีนี้ แต่หากดูที่ตลาดแรงงาน พบว่าอัตราการว่างงานในปัจจุบันอยู่ที่ 6.3% ซึ่งยังคงสูงกว่าค่าเฉลี่ย 5 ปีย้อนหลังที่อยู่แค่ 5% ในขณะเดียวกันสัดส่วนประชากรที่มีส่วนร่วมในกำลังแรงงาน (labor force participation rate) ก็อยู่ที่ 4% ซึ่งยังคงต่ำกว่าค่าเฉลี่ย 5 ปีย้อนหลังที่ 62.7% นอกจากนี้ หากดูที่อัตราเงินเฟ้อพบว่า ล่าสุดอยู่ที่ 1.3% ซึ่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ย 5 ปีย้อนหลังที่ 1.5% และค่าเฉลี่ย 10 ปีย้อนหลังที่ 1.5% ดังนั้น มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจชุดใหม่จึงน่าจะช่วยให้เศรษฐกิจฟื้นตัวได้เร็วขึ้น มากกว่าทำให้การฟื้นตัวปรับร้อนแรงเกินไป เพราะเศรษฐกิจยังคงอยู่ต่ำกว่าระดับศักยภาพ หรือที่เรียกว่ายังคงมี “slack”[3] อยู่ค่อนข้างมาก
ในตลาดแรงงาน - มาตรการที่คาดว่าจะมีออกมาเพิ่มเติมส่วนใหญ่เป็นการอัดฉีดเม็ดเงินเพียงชั่วคราว (one-off) เช่น การให้เงินช่วยเหลือโดยตรงราว 1,400 ดอลลาร์สหรัฐต่อคน และเงินชดเชยการว่างงาน (unemployment benefits) ที่จะมีการเบิกจ่ายลดลงในเวลาที่เศรษฐกิจฟื้นตัวได้เร็วกว่าคาด เนื่องจากจำนวนผู้ว่างงานจะลดลงตามไปด้วย (automatic stabilizer) โดย EIC ประเมินว่า ผลของมาตรการที่คาดว่าจะมีออกมานั้นน่าจะกระตุ้นเศรษฐกิจได้มากที่สุดในไตรมาสที่ 2 ของปี 2021 และจะทยอยลดลงในไตรมาสต่อไป จึงน่าจะช่วยลดความเสี่ยง
ที่เศรษฐกิจจะขยายตัวร้อนแรงมากเกินไป (overheating) หรือที่อัตราเงินเฟ้อเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วได้
อย่างไรก็ดี ความเสี่ยงที่อัตราเงินเฟ้ออาจเร่งตัวขึ้นในระยะปานกลางถึงยาวยังเป็นประเด็นที่ต้องจับตามองต่อไป เนื่องจาก ยังมีปัจจัยเชิงโครงสร้างอื่น ๆ ที่อาจเข้ามาส่งเสริมผลจากมาตรการกระตุ้น ทำให้แรงกดดันต่ออัตราเงินเฟ้ออาจเพิ่มขึ้นเร็วกว่าที่คาดได้ และอาจนำมาสู่ความผันผวนในตลาดการเงิน โดยสาเหตุที่จะทำให้อัตราเงินเฟ้ออาจเร่งตัวเร็วกว่าคาดในระยะปานกลางถึงระยะยาว มีตัวอย่างดังนี้
- สภาพคล่องในระบบที่เพิ่มขึ้นมาก จากทั้งมาตรการช่วยเหลือของภาครัฐและธนาคารกลางที่ผ่านมา และยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอีกอย่างต่อเนื่อง ทั้งจากมาตรการเข้าซื้อสินทรัพย์ทางการเงินและมาตรการชุดใหม่นี้ จึงอาจเป็นแรงกดดันให้ราคาสินค้าและบริการปรับตัวสูงขึ้นเร็วกว่าในอดีต
- อุปสงค์คงค้างต่อการบริโภค (Pent-up demand) และปริมาณเงินเก็บส่วนเกินที่เพิ่มสูงขึ้น (Excess savings) โดยที่ผ่านมา มาตรการควบคุมโรคทำให้ครัวเรือนไม่สามารถบริโภคสินค้าและบริการในบางประเภทได้อย่างเต็มที่ ซึ่งหลังจากที่มาตรการ lockdown คลี่คลายลงในระยะต่อไป ก็มีแนวโน้มที่อุปสงค์การบริโภคอาจปรับเพิ่มขึ้นมาก และเงินเก็บอาจถูกนำมาใช้จ่ายอย่างรวดเร็ว ราคาสินค้าและบริการจึงอาจสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว
- การค้าระหว่างประเทศที่ลดลงอาจทำให้อุปทานสินค้าปรับลดลงตาม โดยความสัมพันธ์ระหว่างจีน – สหรัฐฯ
ที่ยังคงตึงเครียดอาจส่งผลต่อห่วงโซ่อุปทานโลก และอาจเกิดภาวะขาดแคลนสินค้าบางประเภทในบางภูมิภาคได้ ซึ่งจะส่งผลให้ราคาสินค้าและบริการอาจปรับสูงขึ้น - ปัจจัยเรื่องสังคมผู้สูงอายุทำให้ราคาสินค้าบางกลุ่มสูงขึ้น โดยสัดส่วนประชากรวัยทำงานที่มีแนวโน้มลดลง และสัดส่วนประชากรสูงอายุที่มีแนวโมสูงขึ้น อาจทำให้ระดับการผลิตสินค้าภายในประเทศปรับลดลง ซึ่งจะส่งผลให้ราคาสูงขึ้นได้ นอกจากนี้ ราคาของการบริการด้านสาธารณสุขที่มีแนวโน้มสูงขึ้นตามจำนวนผู้สูงอายุ
ก็จะเป็นแรงกดดันต่ออัตราเงินเฟ้อด้วย - ผลกระทบด้านจิตวิทยาต่อแนวโน้มการลงทุนอาจมีน้อยกว่าคาด โดยในวิกฤตรอบนี้ ภาคธุรกิจมีแนวโน้มที่จะกลับมาลงทุนขยายกิจการหลังวิกฤตคลี่คลายได้มากกว่าในช่วงหลังวิกฤตรอบก่อน ๆ โดยเฉพาะธุรกิจขนาดใหญ่ที่สามารถปรับตัวให้เข้ากับการทำงานในลักษณะใหม่ (new-normal) ได้ แตกต่างจากในช่วงวิกฤตการเงินโลก
ที่ต้นตอของวิกฤตมาจากการลงทุนในสินทรัพย์เสี่ยงที่มากเกินไป จนทำให้ภาคธุรกิจรับความเสี่ยงได้น้อยลง
หลังเกิดวิกฤต ทำให้การลงทุนในช่วงหลังวิกฤตการเงินโลกจึงต่ำ
ทั้งนี้มาตรการที่ไบเดนเสนอเพิ่มเติมจะใหญ่เกินไปหรือไม่ ยังเป็นเรื่องยากที่จะประเมินได้ในขณะนี้
โดยมาตรการ 1.9 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐนั้น มีขนาดใหญ่มากเมื่อเทียบกับมาตรการที่ได้ดำเนินการไปแล้ว และยังใหญ่กว่ามาตรการที่เคยมีออกมาในช่วงวิกฤตการเงินปี 2008 – 2009 อยู่ค่อนข้างมาก ดังนั้น จึงมิอาจมองข้ามความเสี่ยงที่เศรษฐกิจจะขยายตัวร้อนแรงเกินไปในระยะต่อไปได้ ทั้งนี้การออกมาตรการเพิ่มเติมเป็นสิ่งสำคัญที่สุดในขณะนี้เพื่อช่วยบรรเทาครัวเรือนและธุรกิจที่ได้รับผลกระทบ อีกทั้ง ผลกระทบจากการออกมาตรการที่มีขนาดเล็กไปอาจมีผลเสียมากกว่าผลกระทบจากการออกมาตรการที่ใหญ่ไป ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นความท้าทายของภาครัฐในการจัดการความเสี่ยงที่อาจ
มาจากการดำเนินมาตรการเพิ่มเติม โดยต้องเตรียมเครื่องมือดูแลอัตราเงินเฟ้อ และจับตาเครื่องชี้ทางเศรษฐกิจ
ที่สำคัญอย่างต่อเนื่อง เพื่อที่จะปรับเปลี่ยนมาตรการได้อย่างทันท่วงทีในเวลาที่เห็นสัญญาณการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่ร้อนแรงเกินไป
[1] Output gap หมายถึง ส่วนต่างระหว่างผลผลิตที่เกิดขึ้นจริง กับผลผลิตตามศักยภาพ (potential output) ที่ระบบเศรษฐกิจสามารถผลิตได้ในระยะยาว หากมีจ้างงานเต็มที่และประสิทธิภาพการผลิตที่สมบูรณ์
[2] นายโอลิเวียร์ บลองชาร์ด มองว่า output gap ณ ไตรมาส 4 ปี 2020 อยู่ที่ราว 9 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ
[3] ในอีกมุมหนึ่ง คำว่า slack ยังหมายถึง ภาวะที่จำนวนงานที่แรงงานต้องการจะทำงานนั้น มีมากกว่าจำนวนงานที่ผู้ประกอบการจะว่าจ้างได้
รูปที่ 1 : อัตราการว่างงาน และจำนวนคนยื่นสวัสดิการว่างงานครั้งแรกปรับลดลงต่อเนื่อง แต่ยังคงสูงกว่าระดับก่อนเกิดวิกฤต
รูปที่ 2 : อัตราเงินเฟ้อล่าสุดยังคงต่ำเมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยในอดีต
www.mitihoom.com
